Intervento dell’Avv. Prof. Fausto Capelli
Diritto comunitario e internazionale
I. Premesse
L’espressione «sicurezza alimentare» possiede, in diritto europeo, due diversi significati che la lingua italiana non consente immediatamente di distinguere.
In lingua inglese, al contrario, per ciascun significato si utilizza un termine diverso eliminando ogni possibile confusione.
In conformità al diritto europeo, l’espressione sicurezza alimentare si riferisce innanzitutto alla salute (umana, animale) ed è strettamente collegata all’igiene dei prodotti alimentari (nonché a quella degli operatori e delle strutture che vengono a contatto con tali prodotti).
Con riferimento a questo significato, la lingua inglese impiega l’espressione food safety, che significa sicurezza alimentare intesa come tutela collegata alla salute della persona o dell’animale.
Il secondo significato dell’espressione sicurezza alimentare ha, invece, una connotazione economica, in quanto si riferisce alla certezza degli approvvigionamenti alimentari, intesa come regolarità, continuità, adeguatezza e stabilità dei medesimi.
Il termine in uso in lingua inglese, in questo secondo caso, è food security.
Nel presente articolo faremo riferimento all’espressione sicurezza alimentare intesa come food safety, riferita, quindi, alla salute umana o animale.
II. Il problema della sicurezza alimentare
Il problema della sicurezza alimentare riferita alla salute dei consumatori (e degli animali), si è posto in modo drammatico, in sede europea, nel corso degli anni ’90 del secolo scorso, a partire dal momento in cui sono scoppiate le note crisi alimentari causate dalla cosiddetta malattia della mucca pazza e da altre malattie di origine alimentare.
1. IL “LIBRO BIANCO” SULLA SICUREZZA ALIMENTARE
A seguito di tali crisi, la Commissione europea ha effettuato approfondite ricerche, constatando che all’origine dei problemi, riscontrati nei vari Stati membri, vi era una disciplina incompleta e insufficiente in materia di sicurezza alimentare.
La Commissione europea preparò quindi, nell’anno 2000, un importante Libro Bianco, nel quale inserì tutte le proposte che la nuova disciplina europea avrebbe dovuto contenere in materia di sicurezza alimentare. Tale Libro Bianco ha suscitato ampio interesse ed è stato sottoposto ad analisi estese e molto approfondite in tutta Europa.
Terminate le analisi e le discussioni, la Commissione europea ha quindi presentato la proposta di un nuovo Regolamento europeo che avrebbe dovuto disciplinare in modo uniforme la sicurezza alimentare in tutti i Paesi membri dell’Unione europea, stabilendone i principi e le regole comuni. Uno dei principi fondamentali che avrebbe dovuto essere accolto nel nuovo Regolamento riguardava l’introduzione di una disciplina specifica sugli alimenti per gli animali (mangimi), così da salvaguardare, in modo rigoroso, anche la salute degli animali, che sarebbero essi stessi divenuti, in seguito, parte del cibo destinato al consumo umano1.
2. IL REGOLAMENTO CE N. 178/2002
La proposta di regolamento presentata dalla Commissione europea è stata alla fine approvata, divenendo il Regolamento Ce n. 178/2002 che contiene la disciplina di base fondamentale in materia di sicurezza alimentare applicabile nell’Unione europea e in tutti i Paesi membri dell’Unione.
Questo Regolamento contiene, infatti, tutti i principi e tutte le regole essenziali riguardanti la sicurezza alimentare e prevede l’istituzione dell’Autorità europea per la sicurezza alimentare, che in seguito è stata effettivamente istituita a Parma.
Il Regolamento Ce n. 178/2002 ha anche previsto l’applicazione della procedura di allarme rapido che permette di tenere collegate fra loro le autorità sanitarie di tutti gli Stati membri, le quali, per il tramite della Commissione europea, possono intervenire rapidamente per prevenire o bloccare la circolazione e la diffusione in Europa di prodotti alimentari nocivi o pericolosi.
III. La normativa europea in materia di igiene
Sulla base del predetto Regolamento Ce n. 178/2002, l’Unione europea ha adottato, a partire dal 2004, una serie di Regolamenti, direttamente efficaci in tutti gli Stati membri, che contengono le norme di igiene per la sicurezza dei prodotti alimentari, poste a tutela della salute dei consumatori.
In questi regolamenti sono previste disposizioni precise che consentono di far fronte a qualsivoglia situazione riguardante l’igiene degli alimenti, siano essi di origine animale oppure di origine vegetale.
IV. La disciplina dei controlli
1. IN GENERALE
L’applicazione sistematica della normativa in precedenza indicata, ha consentito di ottenere notevoli risultati per quanto riguarda la sicurezza e l’igiene dei prodotti alimentari. Ma tale successo è stato soprattutto reso possibile grazie all’introduzione di un sistema di controlli molto efficiente ed efficace. Questo sistema di controlli è il risultato dell’applicazione congiunta delle norme europee sui controlli interni, direttamente imposte agli operatori del settore (autocontrollo/HACCP), e di quelle relative ai controlli ufficiali esterni, contenute nel Regolamento Ce n. 882/2004.
Con l’abbinamento dei due controlli è stato possibile ottenere la massima efficienza da entrambi.
2. CONTROLLI INTERNI E CONTROLLI ESTERNI
Il sistema dei controlli praticato nel passato, consisteva unicamente nei controlli esterni effettuati dall’autorità pubblica di controllo.
In Italia, negli anni Ottanta del secolo scorso, il rappresentante dell’Autorità pubblica di controllo entrava nello stabilimento di produzione dell’impresa da sottoporre a controllo, prelevava i campioni dei prodotti da esaminare e li trasmetteva, per le analisi, all’Istituto di igiene e profilassi.
Se i campioni dei prodotti alimentari esaminati risultavano conformi alle disposizioni applicabili, ogni problema appariva risolto. Se i campioni prelevati non risultavano, invece, conformi, l’Autorità presentava denuncia alla Procura della Repubblica per l’avvio di un procedimento penale nei confronti dell’impresa controllata.
Come si vede, si trattava di un sistema repressivo, superficiale e poco affidabile, perché si basava unicamente sulle condizioni in cui si trovavano i campioni prelevati. Se dopo il prelievo dei campioni si verificava, ad esempio, un guasto macchine all’interno dello stabilimento di produzione, o un altro incidente, con successiva contaminazione dei prodotti, l’Autorità di controllo non era in grado di prevenire l’immissione sul mercato di prodotti non idonei al consumo.
L’inefficienza di tale sistema di controlli si è rivelata in modo drammatico proprio negli anni ’80 del secolo scorso, in occasione dello scandalo del metanolo nel vino, che aveva bloccato le vendite dei prodotti agroalimentari italiani nei mercati esteri. Occorreva quindi mutare il sistema di controllo in modo radicale.
Il sistema dei controlli abbinati, interni ed esterni, imposto dalla normativa europea negli anni Novanta, come già accennato, ha in effetti completamente ribaltato la situazione
preesistente, perché ha introdotto un sistema di controllo preventivo al posto di quello repressivo appena descritto.
L’obiettivo perseguito con tale nuovo sistema è, infatti, quello di assicurare l’immissione in commercio di prodotti agroalimentari sicuri, non quello di sanzionare l’operatore che sbaglia.
In effetti, la normativa europea attualmente vigente, che è stata concepita all’inizio degli anni Novanta ed è stata successivamente introdotta all’interno di tutti gli Stati membri mediante il recepimento della direttiva europea n. 93/43 (in seguito abrogata e sostituita da norme più incisive), ha cambiato radicalmente il sistema dei controlli nel settore dei prodotti agro-alimentari.
In base all’attuale normativa, infatti, in ogni stabilimento di produzione di prodotti alimentari (come pure in ogni centro di vendita: supermercati, catene di distribuzione ed anche ristoranti), deve essere designato un responsabile interno (con responsabilità civili, penali ed amministrative), il quale deve vigilare su ogni attività di produzione (e/o di commercializzazione) dal momento in cui entrano le materie prime o i prodotti di base nello stabilimento, o nel centro vendita, fino al momento in cui escono (o vengono commercializzati o consumati) i prodotti finiti, in modo da poter monitorare, con registrazioni scritte, l’intero processo di produzione, di commercializzazione e/o di somministrazione. E il controllore interno potrebbe essere sanzionato dall’Autorità pubblica di controllo esterno, che esegue i controlli ufficiali, anche se i prodotti, in caso di ispezione, risultassero esenti da difetti, qualora il controllore interno non avesse eseguito le registrazioni previste ed osservato le prescrizioni imposte.
I risultati realizzati in applicazione di tale sistema di controllo sono stati straordinari, soprattutto per quanto riguarda il nostro Paese.
I prodotti agroalimentari che, come in precedenza ricordato, negli anni Ottanta non trovavano facile accesso ai mercati esteri a causa della scarsa affidabilità dei controlli, hanno realizzato nel corso degli anni, uno stupefacente sviluppo nelle vendite e nelle esportazioni.
A partire dal 2012, come è stato reso noto dalla stampa specializzata, il comparto alimentare ha raggiunto, in Italia, il secondo posto dopo la meccanica, con riferimento al PIL.
Tale successo appare in gran parte dovuto al nuovo sistema dei controlli.
In effetti, il responsabile dello stabilimento, quale controllore interno, sottoposto alla vigilanza del controllore esterno, rappresentato dall’Autorità pubblica, nell’effettuare i propri controlli per scopi di carattere sanitario, è stato necessariamente costretto a verificare anche il rispetto di tutti gli standard qualitativi di produzione che ogni impresa deve osservare nello svolgimento della sua attività.
Di conseguenza, il sistema dei controlli di carattere sanitario, sopra descritto, ha avuto come effetto di portare tutti gli operatori italiani dei settori agroalimentari (di produzione e di distribuzione) a migliorare notevolmente le tecniche di lavorazione e il livello degli standard qualitativi praticati all’interno delle loro imprese.
IV. Applicazione del sistema di controlli interni ed esterni alle attività di somministrazione e di ristorazione.
Come si deduce da quanto in precedenza esposto, la normativa europea in materia di controlli si applica, in primo luogo, agli operatori che producono o trasformano i prodotti alimentari e, in secondo luogo, agli operatori che li distribuiscono.
Tra gli operatori che distribuiscono i prodotti alimentari sono compresi tanto gli imprenditori della grande distribuzione e i singoli dettaglianti, quanto i ristoratori (esercenti sia di ristoranti, sia di mense collettive). Tutti i ristoranti, infatti, rientrano nella definizione di imprese che esercitano il «commercio al dettaglio» di cui all’art. 3 punto n. 7 del Regolamento Ce n. 178/20022.
I titolari dei ristoranti (o i soggetti ufficialmente delegati a gestirli) sono quindi responsabili per quanto riguarda l’osservanza delle regole di igiene, delle norme sulla sicurezza alimentare, nonché per quanto riguarda l’attuazione dei controlli (autocontrollo/HACCP) all’interno delle strutture adibite a ristoranti.
Come i responsabili di tutte le altre aziende del settore alimentare, anche i responsabili dell’azienda-ristorante devono garantire che gli alimenti in essa somministrati siano conformi alle norme europee e verificare che le stesse norme siano con precisione osservate. In particolare, essi devono evitare e prevenire, nella loro attività, qualunque violazione delle prescrizioni vigenti della legislazione alimentare. Per far questo essi devono identificare e rivedere regolarmente i punti critici all’interno dei propri processi di lavorazione ed effettuare i necessari autocontrolli.
La procedura di autocontrollo è basata sui principi di HACCP (analisi dei rischi e controllo dei punti critici) che i responsabili della ristorazione devono osservare in modo sistematico. Ciò può essere con precisione ottenuto se l’azienda-ristorante si è dotata di uno specifico piano aziendale di igiene che il responsabile dell’azienda dovrà tenere a disposizione degli ispettori addetti alla vigilanza
Nel piano aziendale di igiene devono essere individuati i rischi con riferimento alla sicurezza alimentare e vanno indicate le misure previste per la loro prevenzione.
Poiché le procedure di autocontrollo, basate sui principi del sistema HACCP, implicano una piena collaborazione e un impegno costante dei dipendenti delle aziende alimentari, occorre che tutto il personale venga formato e qualificato.
Pertanto il titolare dell’azienda-ristorante deve assicurare che i responsabili della gestione delle procedure abbiano seguito idonei corsi di formazione.
Da ultimo, occorre aggiungere, che per riuscire ad osservare correttamente la normativa europea in precedenza richiamata, gli operatori del settore alimentare possono avvalersi di strumenti molto utili, costituiti dai cosiddetti Manuali di corretta prassi operativa in materia di igiene e di applicazione dei principi del sistema HACCP, espressamente previsti dalla normativa europea (Regolamento Ce n. 852/2004).
Questi Manuali consentono, a partire da un’analisi dei rischi presa come parametro di riferimento, di proporre strumenti di sorveglianza utili per garantire il rispetto delle normative applicabili all’interno di ogni singola azienda dello stesso settore (nel caso che interessa: il settore della ristorazione).
Occorre ricordare che tali manuali vengono elaborati dai rappresentanti delle organizzazioni interessate (associazioni di categoria, enti privati, etc.) eventualmente in collaborazione con altri soggetti, come le associazioni dei consumatori.
Come abbiamo in precedenza ricordato, la normativa applicabile nella materia della sicurezza alimentare è esclusivamente di fonte comunitaria. Ciò si spiega perché le disposizioni applicabili in tale materia sono unicamente contenute in regolamenti europei vincolanti e direttamente applicabili all’interno degli ordinamenti di tutti gli Stati membri.
Le disposizioni nazionali degli Stati membri, in questo settore, sono soltanto disposizioni di raccordo o semplicemente attuative delle disposizioni comunitarie.
In tale settore, come, d’altra parte in molti altri settori esclusivamente disciplinati dai regolamenti europei, gli avvocati che devono far valere determinati diritti fondati sui regolamenti medesimi, si presentano davanti ai giudici nazionali con le Gazzette Ufficiali dell’Unione europea e non con quelle dello Stato membro interessato alla sua applicazione.
E così avviene da tempo in Italia quando davanti ai Tribunali si discute di problemi concernenti la sicurezza alimentare.
